一、海洋環境保護

《中華人民共和國海洋環境保護法》--中國第一部綜合性的保護海洋環境的法律

1.1983年3月1日《海洋環境保護法》正式施行，標志著我國海洋環境立法工作進入了一個新的歷史時期。
??? 1982年8月23日第五屆全國人大常委會第二十四次會議通過《中華人民共和國海洋環境保護法》。這是中國第一部綜合性的保護海洋環境的法律，該法于1983年3月1日施行。《海洋環境保護法》的公布和實施，標志著我國海洋環境立法工作進入了一個新的歷史時期。

我國的海洋管理是從維護、保護海洋環境開始的。《海洋環境保護法》主要對防止海洋污染損害從法律上作了規定：一是防止海岸工程對海洋環境的損害，主要指在海岸建造港口、油碼頭和興建入海口的水利工程等；二是防止海洋石油勘探開發對海洋環境的污染，主要指爆破勘探、鉆井、試油、輸油等；三是防止陸源污染物對海洋環境的污染，主要指向海洋排放污染物、在海岸灘涂設置廢棄物堆放處理場等；四是防止船舶對海洋環境的污染；五是防止傾倒廢棄物對海洋環境的污染損害，規定了向海洋傾倒廢棄物的限制條件、申請、批準和監督的程序。

2.2000年4月1日起第一次修訂后的《海洋環境保護法》正式施行，標志著中國海洋事業發展進入一個新的歷史時期。
??? 1999年12月25日第九屆全國人大常委會第十三次會議修訂通過《海洋環境保護法》。這是該法自1982年出臺后進行的第一次修訂，對現行法作了較大的修改，修訂后的《海洋環境保護法》包括總則、海洋環境監督管理、海洋生態保護、防治陸源污染物對海洋環境的污染損害、防治海岸工程建設項目對海洋環境的污染損害、防治海洋工程建設項目對海洋環境的污染損害、防治傾倒廢棄物對海洋環境的污染損害、法律責任、附則等共十章九十八條，修訂后的《海洋環境保護法》于2000年4月1日起施行。它的頒布實施，標志著中國海洋事業發展進入一個新的歷史時期。
??? 3.黨的十八大作出了“加快推進生態文明建設”和“建設海洋強國”的重大部署，海洋生態環境保護在國家海洋管理和惠及民生方面起著至關重要的作用。于是，2016年11月7日，全國人民代表大會常務委員會通過了修訂《中華人民共和國海洋環境保護法》的決定。基于上述理念，本次修改主要有3個方面亮點。

一是將生態保護紅線和海洋生態補償制度確定為海洋環境保護的基本制度。這既是現實需要，也體現了海洋生態環境保護理念從污染防治轉變為生態保護，形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。

二是首次以法律形式明確海洋主體功能區規劃的地位和作用。通過海洋主體功能區規劃的實施，引導海洋開發活動與資源環境承載能力相適應。

三是加大了對污染海洋生態環境違法行為的處罰力度。對環境違法行為的處罰不設上限，從原來發生海洋事故處罰金額上限30萬，改為“根據事故等級分別處以事故直接損失百分之二十和百分之三十的罰款”，體現了用嚴格制度保護生態環境的中央精神。

4.初步形成了以《海洋環境保護法》為主體，以防止海岸工程、海洋石油勘探開發、船舶排污、海洋傾廢、陸源排污等污染海洋環境的6個管理條例為基礎，部門和地方規章為補充的海洋環境保護法規體系。

1983年12月29日，國務院公布《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》。該法規定企業或作業者在編制油（氣）田總體開發方案的同時，必須編制海洋環境影響報告書，并應具備防治油污染事故的應急能力。該條例自公布之日起施行。1985年3月6日，國務院發布《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》，嚴格控制向海洋傾倒廢棄物，防止對海洋環境的污染損害。隨著《海洋傾廢管理條例》《防止船舶污染海域管理條例》《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《海洋石油勘探開發化學消油劑使用規定》《海洋傾倒疏浚物分類標準》的相繼出臺，初步形成了以《海洋環境保護法》為主體，以防止海岸工程、海洋石油勘探開發、船舶排污、海洋傾廢、陸源排污等污染海洋環境的6個管理條例為基礎，部門和地方規章為補充的海洋環境保護法規體系。

5.2006年11月1日起施行的《防治海洋工程建設項目損害海洋環境管理條例》，是《海洋環境保護法》新修訂后出臺的首個配套條例，首次對“海洋工程”的概念、范疇進行了界定。
??? 2006年8月20日，國務院第148次常務會議審議通過《防治海洋工程建設項目損害海洋環境管理條例》，這是《海洋環境保護法》新修訂后出臺的首個配套條例。該條例確立了海洋工程建設前的環境影響評價制度，自2006年11月1日起施行。
?? 《條例》共八章五十九條，包括總則、環境影響評價、海洋工程的污染防治、污染物排放管理、污染事故的預防和處理、監督檢查、法律責任等。它是在認真總結海洋工程環境保護多年實踐經驗的基礎上，遵循《海洋環境保護法》和《行政許可法》的規定，首次對“海洋工程”的概念、范疇進行了界定，明確規定由國家海洋行政主管部門負責全國海洋工程環境保護工作的監督管理，并完善了海洋工程建設前的環境影響評價制度，加強了對海洋工程建設、運行過程中污染損害的監管，明確了海洋工程運行后排污行為的監管，細化了海洋工程污染事故的預防和處理，設定了嚴格的法律責任，使貫徹落實海洋工程防治污染管理工作更加有法可依。進一步明確地將圍填海、在海上修建人工島、修建跨海橋梁、鋪設海底管道等海洋工程納入法制化管理軌道。強化對海洋工程的監管，不但對依法保護海洋環境，保持海洋經濟健康可持續發展具有重要意義，同時也結束了我國海洋工程建設項目海洋環境保護管理無細化操作法規可依的局面。《條例》的出臺，對落實科學發展觀、構建和諧社會、發展海洋經濟具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

注解：《條例》對海洋工程的界定：《條例》中規定：“本條例所稱海洋工程，是指以開發、利用、保護、恢復海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側的新建、改建、擴建工程。具體包括：（一）圍填海、海上堤壩工程；（二）人工島、海上和海底物資儲藏設施、跨海橋梁、海底隧道工程；（三）海底管道、海底電（光）纜工程；（四）海洋礦產資源勘探開發及其附屬工程；（五）海上潮汐電站、波浪電站、溫差電站等海洋能源開發利用工程；（六）大型海水養殖場、人工魚礁工程；（七）鹽田、海水淡化等海水綜合利用工程；（八）海上娛樂及運動、景觀開發工程；（九）國家海洋主管部門會同國務院環境保護主管部門規定的其他海洋工程。”

二、海域使用管理

1.《海域使用管理法》確立了三項基本制度，既海域權屬管理制度、海洋功能區劃制度和海域有償使用制度。對促進我國海洋事業健康發展產生了重大的影響和作用。
?? ?2001年10月27日，第九屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《中華人民共和國海域使用管理法》，自2002年1月1日起施行。

《海域使用管理法》確立了三項基本制度，既海域權屬管理制度、海洋功能區劃制度和海域有償使用制度。這三項制度構成了整部法律的核心框架，它的確立是對傳統海洋管理理論的歷史性突破。該法的頒布實施強化了海域國有地位，改變了過去我國海域使用上存在的無序、無度、無償的“三無”狀況，規范了用海秩序，對促進我國海洋事業健康發展產生了重大的影響和作用。
??? 2.《海域使用權管理規定》首次對海域使用權招標、拍賣、轉讓、出租、抵押程序細化
??? 2006年10月13日，國家海洋局出臺了《海域使用權管理規定》。《規定》共8章55條，對海域法涉及的管理內容進行了全面規范，提出的管理措施較為具體。一是明確規定了海域使用論證的范圍、主體、要求、論證資質單位和論證評審等。二是明確了用海預審的工作程序和原則。三是明確了海域使用申請審批制度，規定了管理權限、工作程序、工作內容及審查要求。四是對海域使用權的招標拍賣作了規定。五是明確了海域使用權轉讓條件、轉讓審批程序，及出租、抵押時對海域使用權人的要求等。

根據該《規定》，通過申請審批方式取得海域使用權的，申請人委托有資質的單位開展海域使用論證；通過招標、拍賣方式取得海域使用權的，組織招標、拍賣的單位委托有資質的單位開展海域使用論證。評審通過的海域使用論證報告有效期為3年。

《規定》中明確了用海預審的內容。《規定》指出，國務院或國務院投資主管部門審批、核準的建設項目需要使用海域的，申請人應當在項目審批、核準前向國家海洋行政主管部門提出海域使用申請，取得用海預審意見。地方人民政府或其投資主管部門審批、核準的建設項目需要使用海域的，用海預審程序由地方人民政府海洋行政主管部門自行制定。用海預審意見有效期2年。

《規定》要求，申請使用海域，除要提交海域使用申請書、申請海域的坐標圖、資信等相關證明材料外，油氣開采項目要提交油田開發總體方案；國家級保護區內開發項目要提交保護區管理部門的許可文件；存在利益相關者的，應當提交解決方案或協議。海域使用審批仍然沿用國家海洋局直接受理和屬地受理、逐級上報這兩種程序。

除國務院或國務院投資主管部門審批、核準的建設項目，國防建設項目，傳統趕海區、海洋保護區、有爭議的海域或涉及公共利益的海域，法律法規《規定》的其他情形外，同一海域有兩個或者兩個以上用海意向人的，海洋行政主管部門應采用招標、拍賣方式出讓海域使用權。中標人、買受人應當持價款繳納憑證和海域使用權出讓合同，辦理海域使用權登記，領取海域使用權證書。

海域使用權開發利用海域滿1年、未改變海域用途、已繳清海域使用金、除海域使用金以外實際投資已達計劃投資總額的20%以上、原海域使用權人無違法用海行為或違法用海行為已依法處理的，可以依法轉讓。海域使用權出租的，承租人應當按照海域使用權證書確定的面積、年限和用途使用海域。海域使用權取得時免繳或減繳海域使用金的，補繳海域使用金后方可出租、抵押。

3.我國海砂開采全面進入市場化配置

2012年12月28日國家海洋局下發了《關于全面實施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權的通知》，決定自2013年１月１日起，在全國范圍內實施以拍賣掛牌等市場化配置方式出讓海砂開采海域使用權，通告發布之日起不再受理海砂開采海域使用申請。

通知規定海砂開采海域使用權由沿海省（區、市）海洋行政主管部門以拍賣掛牌等市場化方式依法出讓，海砂開采海域使用權一次性出讓年限最長不超過３年。沿海各省（區、市）海洋行政主管部門在編制出讓方案前，應當對擬出讓海域加強選址合理性分析，開展實地測量，組織開展海域使用論證和海洋環境影響評價工作。通知中還確定了禁止和嚴格限制海砂開采用海活動的區域，同時鼓勵和引導發展深海海砂開采技術，促進海砂開采向深遠海區域發展。

全面實施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權標志著我國海域資源市場化工作邁出了堅實的一步，有利于全面深化海域資源市場化配置工作。全面實施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權，是海砂開采用海管理工作的現實需要，是防止海域使用審批中的不正之風和腐敗行為的有效措施，是保障依法行政的必然選擇。

4.《自然資源部關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》精簡、優化海砂采礦權和海域使用權出讓環節和辦事流程。

2019年12月17日，自然資源部印發《關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》旨在切實解決海砂采礦權和海域使用權“兩權”出讓中不銜接、不便民的問題，適應機構改革后職能重構的要求，落實黨中央、國務院關于推進政府職能轉變、加快“放管服”改革部署，充分發揮市場在自然資源配置中的決定性作用，精簡、優化海砂采礦權和海域使用權出讓環節和辦事流程。

改革的主要做法是：“兩權”納入同一招拍掛方案，競得人只需簽一個合同

海砂開采市場化出讓制度改革的核心內容是將自然資源部權限內的采礦權出讓委托省級自然資源主管部門實施，由省級自然資源主管部門將海砂采礦權和海域使用權“兩權”納入一個招拍掛方案并實行“凈礦出讓”，成交后省級自然資源主管部門與競得人合并簽訂“兩權”出讓合同，并辦理采礦許可證和不動產登記。本次改革的主要做法包括：

一是合并出讓。明確自然資源部將海砂采礦權招拍掛出讓工作委托省級自然資源主管部門具體實施，由省級自然資源主管部門將采礦權和海域使用權“兩權”納入同一招拍掛方案一并實施。競得人可通過一次招拍掛同時取得采礦權和海域使用權兩項權利。

二是優化程序。實施“凈礦出讓”制度，海域使用論證、開發利用方案等法定要件的編制、評審工作，由省級自然資源主管部門統一組織實施，統一納入“招拍掛”方案，不再由市場主體自行組織開展，減輕其程序負擔。

三是高效便民。“兩權”出讓招拍掛成交后，省級自然資源主管部門與競得人只簽訂一個合同，包括海域使用權、海砂采礦權“兩權”出讓的內容。繳納有關費用后，采礦許可證領取、海域使用權登記均由省級自然資源主管部門辦理。

三、海島保護管理
1.將海島保護管理工作納入了法制軌道

2009年12月26日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過了《中華人民共和國海島保護法》，自2010年3月1日起施行。該法規定，國家對海島實行科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用的原則。國務院和沿海地方各級人民政府應當將海島保護和合理開發利用納入國民經濟和社會發展規劃，采取有效措施，加強對海島的保護和管理，防止海島及其周邊海域生態系統遭受破壞。該法的出臺填補了我國海洋法規體系中島嶼法律的空白，對提升海島法律規定的效力層次，對于維護國家的海洋權益和領海安全，保護海島資源、維護海島生態系統均有重要意義，將海島保護管理工作納入了法制軌道，對于保護海島及其周邊海域的生態環境，合理開發利用海島資源，維護國家海洋權益具有十分重要的意義。
?? ?(1)海島保護法把海島生態保護作為核心內容
??? 首先，從第1條立法目的“為了保護海島及其周邊海域生態系統，合理開發利用海島自然資源，維護國家海洋權益，促進經濟社會可持續發展，制定本法”中，我們可以清楚地看出，保護海島及其周邊海域生態系統是制定這部法律的首要目的。其次，從管理體制的安排上，第5條第1款首先明確了管理部門的海島及其周邊海域生態保護職責，即“國務院海洋主管部門和國務院其他有關部門依照法律和國務院規定的職責分工，負責全國有居民海島及其周邊海域生態保護工作。沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門和其他有關部門按照各自的職責，負責本行政區域內有居民海島及其周邊海域生態保護工作。”第三，海島保護規劃，是海島管理的基礎，而第8條規定的關于海島保護規劃應遵循的第一條原則就是“應當遵循有利于保護和改善海島及其周邊海域生態系統，促進海島經濟社會可持續發展”，說明了海島保護規劃首先應當考慮的是海島及其周邊海域的生態系統保護問題。第四，特別需要說明的是，這部法律的第三章第二節專門設置了“有居民海島生態系統保護”的內容，從第23－27條，共計5個條款，對有居民海島生態系統保護問題做出了較為充分的規范；同時，該章第三節，對無居民海島及其周邊海域的生態系統保護問題也做出了充分的規定。這一章的上述規定，使得海島生態系統保護法律規范有了較為充實、具體的內容。第五，為了保障上述條款的有效實施，在該法第四章監督檢查的規定中，明確提出了“海洋主管部門及其海監機構依法對海島周邊海域生態系統保護情況進行監督檢查”的要求；第五章罰則即“法律責任”中，設置了較多對海島及其周邊海域生態系統保護的條款內容，在這一章第44-55條共計12條的內容中，第45-50條和第55條第2款，共計7個條款的內容，均涉及有關海島及其周邊海域生態系統保護問題，為海島及其周邊海域生態系統保護提供了充分的法律強制力保障。

(2)海島保護立法有利于促進我國經濟、社會的可持續發展

近年來，我國的海洋經濟有了較大發展，但在發展海洋經濟的同時，由于沒有處理好眼前利益與長遠利益的關系，使得海洋環境遭到較大破壞，海島破壞也較為嚴重。任其這些狀況發展下去，將不利于我國海洋生物產業、漁業和旅游產業及其他海洋產業的發展。為此目的，海島保護法在促進經濟社會可持續發展方面設置了較多條款，規定了較多內容。

首先，在法律的第1條立法目的中即明確：“為了……合理開發利用海島自然資源，……，促進經濟社會可持續發展，制定本法”。這是海島保護立法的第二個重要目的。第二，該法第3條明確規定：“國家對海島實行科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用的原則”。這即是明確了，在保護優先的前提下，國家促進海島合理開發和永續利用活動；第8條第2款同樣把“促進海島經濟社會可持續發展”作為海島保護規劃的重要原則之一。第三，該法中明確禁止或者限制炸島、炸礁、填海連島活動的諸多規范內容，其重要目的和追求的結果就在于保護海洋生物產業、海洋漁業和海洋旅游業賴以生存發展的基礎。第四，在該法第三章第三節“無居民海島的保護”內容中，對海島利用活動在實體和程序上均作出了規定。無居民海島開發利用審查批準的具體辦法，由國務院規定等。第五，法律的第四章從加強監督檢查方面對保證合理利用海島資源，促進經濟社會可持續發展發面做出了具體明確的規定。第六，為了保證合理利用海島資源，促進經濟社會可持續發展，法律的第五章罰則即法律責任部分設置了相應的強制性條款予以保障，第50條、第53條等條款作出了相應的規定。?

2.無居民海島屬于國家所有
??? 海島保護法第4條規定：“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權。”我國這次海島保護立法之所以明確無居民海島權屬問題，主要是因為我國沿海一些地方的個別人錯誤地以為我國的無居民海島為無主物，其理由是我國任何法律沒有對無居民海島權屬問題做出明確規范。而事實上，我國憲法對此已經做出了原則性的規范，即第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”無居民海島屬于本條中未予明確列出，但包含在這個“等自然資源”含義中的自然資源，因此屬于國家所有是較為明確的。但是，盡管憲法的這一規定是較為清楚的，仍然引起學術界和社會上對這一規定的爭議，此次海島保護立法對這個問題做出了明確的法律規范。

3.《無居民海島開發利用審批辦法》明確了無居民海島開發利用的基本原則和審批權限，對申請受理、審查、批復、登記環節作出了規定。

2016年12月26日，經國務院同意，國家海洋局印發《無居民海島開發利用審批辦法》，自2016年12月26日起實施，國家海洋局2011年印發的《無居民海島申請審批試行辦法》同時廢止。

《無居民海島開發利用審批辦法》是為加強無居民海島保護與管理，規范無居民海島開發利用審查批準工作而制定的法規。該《辦法》共4章25條，明確了無居民海島開發利用的基本原則和審批權限，對申請受理、審查、批復、登記環節作出了規定。

《辦法》提出，無居民海島開發利用要遵循科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用的原則，要求全面落實海洋生態文明建設要求，鼓勵綠色環保、低碳節能、集約節約的生態海島開發利用模式。

《辦法》規定，涉及利用領海基點所在海島、國防用途海島、國家級海洋自然保護內海島，填海連島造成海島自然屬性消失的，導致海島自然地形、地貌嚴重改變或造成海島島體消失的以及國務院規定的其他用島，由國務院審批，其他由省級政府審批。

《辦法》規定，單位和個人申請開發利用無居民海島，需提交無居民海島利用申請書、具體方案和項目論證報告；報國務院審批的，由國家海洋局受理，其他的由省級海洋主管部門受理。受理機關負責對申請材料進行審查，包括專家評審、公示、征求意見和集體決策等環節；需要聽證的，應當按照規定召開聽證會。審查結束后，受理機關提出審查意見，分別向國務院或省級政府報批。

《辦法》規定，國務院批準的用島，由國家海洋局負責印發用島批復文件；省級政府批準的用島，由省級海洋行政主管部門負責印發批復文件。用島單位和個人應按照有關規定繳納無居民海島使用金，并按照不動產統一登記有關規定辦理不動產登記手續，領取不動產權屬證書。《辦法》還對用島確權面積、期限等作出了規定，并對已批準的用島活動，要求開展監視監測和評估。

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